社署推行的「长者社区照顾服务券」本身是一项不俗的构思，可惜实施至今，仍然非常僵化，使用量低。例如该券严格规限只准用家固定「光顾」一间非牟利机构，用家选择服务有限，往往变得「得券无所用」。劳福局最发表理工大学团队撰写的顾问研究，提出多达11项改善照顾者支援的建议，其中便包括容许「照顾券兑现」，让长者聘请非正式顾老者提供家居服务。此举将大大增加社区照顾的灵活弹性，并开拓更多护老服务的潜在社区资源。政府要做到真正关顾基层健康，必须发掘及提升社区照顾的潜力。

我们登上食物卫生局辖下「基层医疗健康办事处」的网站，可见这个坐落在南区黄竹坑工厂区的办事处，主要工作包括发展地区康健中心、推广家庭医生、制定《基层医疗指南》和专业概览，和推动跨界别协调等，职责其实相当重要和繁重。值得注意的是，当局一直把「primary care」简称为「基层医疗」，但办事处其实同时亦须兼顾「基层健康」。你大可以说这只是「捉字蝨」，但用字上的差异却见微知着。

长期以来，香港的医疗体系皆以医院及专业服务为本。这固然涉及政策及部门之间的分工，但亦反映了医护专业的巨大影响力，不但垄断了大部分的医疗资源，同时亦甚少与其他专业、辅助专业和服务机构合作，更遑论在基层或社区层面，及早推动疾病预防的工作。然而，反过来说，全港各处却不乏大量相关服务，照顾市民日常健康生活所需，只是其职责往往与「基层医疗」无缘。

相关范畴实在太多，难以在此一一列举。单看在社会福利署辖下，涉及復康、精神健康、长者及安老服务的非政府机构服务单位，便已有多达1,143个，在社区层面提供健康相关（甚或医疗相关）的照顾服务。然则，该等机构又能如何整合到「基层医疗」的政策架构里去呢？

#自下而上的创新照顾模式

这里其实涉及一个更加根本的管治理念，就是政府在公私营部门分工的概念中，对私人市场固然尽可能放手不管，但对于公营部门范畴内的事务，则难免事事过问，自上而下施以强力操控。尤其甚者是，政府相关部门往往会以服务提供者（provider）甚或生产者（producer）自居，无法建立更开放和包容的伙伴关係，扮演促进者（enabler）和协作者（facilitator）的角色。

事实上，由于服务单位和名额的严重不足，当局近年正致力推行社区照顾券，实行「钱跟人走」，以弥补长者照顾服务供应的断层。此举正好为政策提供了拆墙松绑的契机。然而问题仍在于：即使当局愿意投放更多财政资源，却仍面对场地及人手不足的问题，以至就算发放更多的照顾券，亦难以找到足够的合资格服务提供者。

在此当局大开进一步开放思维，以促进者和协作者的角度，推动自下而上的社区照顾模式探索，避免过于僵化和一刀切的规定，容让民间滙聚集思广益的智慧，迸发自立自强的集体力量。

然而，从政府作为服务提供者的传统思维，此举难免带来五花八门的照顾模式，难有划一的标准和规范，以至可能出现如长者医疗券般、质素欠缺保证和资源滥用的情况。假如当局担忧「一管就死，一放就乱」的话，大可先就社区照顾的创新模式，在选定地区进行一些先导计划，然后再逐步扩展至其他地区。

其中一个甚值得探讨的照顾模式，就是在现存「中心为本」和「家居为本」服务的中间，引入一层真正的「社区为本」模式。藉此开拓更多社区共享空间和闲置人力资源，兼容更具弹性的照顾服务地点和时间，以配合长者需要及为照顾者提供更适切的支援。而作为铜币的另一面，为了确保服务质素和防止资源滥用，当局亦应赋与非政府社福机构一定职责，为此等社区照顾点提供培训、督导以至额外的专业支援，甚至发展出一种跨机构和跨站点的「同侪共创」（peer-to-peer co-creation）网络。

#地区康健的促进者和协作者

再次回到基层健康的话题上。前述的基层医疗健康办事处在大力筹建地区康健中心外，同时亦在局部辅以一些地区康健站。据办事处的网站描述，此举是为未及设立康健中心的地区，提供规模较小、属过渡性质的基层健康服务。其实设立地区康健站的构思甚佳，可惜它只是属于过渡性质，未能在基层健康的蓝图中发挥更大作用。

我们在此实可大胆设想，基层医疗健康办事处在推动地区康健中心之余，仍同步发展更多作为配套的地区康健站。它们毋须太大，但必须深入社区。若政策能进一步拆墙松绑，避免过于僵化和一刀切，则此等康健站更可结合前述的社区照顾点，化身成更多更多的非正规康健站，深入广泛的基层社区，提供因地制宜的服务。反过来说，此等站点则化成无数的眼睛，让当局更看清基层健康的状况和需要。

关键同样在于：当局需要大力调整心态——如何能通过跨部门的政策实验试点，拓展政府作为促进者和协作者的潜能？我们将以另文再深入分析。

（后疫情时代的基层健康系列之二，明天续）