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政府發展社區照顧不足應提升 長者社區照顧服務券用法僵化
發佈日期 : 2022-06-17


社署推行的「長者社區照顧服務券」本身是一項不俗的構思,可惜實施至今,仍然非常僵化,使用量低。例如該券嚴格規限只准用家固定「光顧」一間非牟利機構,用家選擇服務有限,往往變得「得券無所用」。勞福局最發表理工大學團隊撰寫的顧問研究,提出多達11項改善照顧者支援的建議,其中便包括容許「照顧券兌現」,讓長者聘請非正式顧老者提供家居服務。此舉將大大增加社區照顧的靈活彈性,並開拓更多護老服務的潛在社區資源。政府要做到真正關顧基層健康,必須發掘及提升社區照顧的潛力。


我們登上食物衛生局轄下「基層醫療健康辦事處」的網站,可見這個坐落在南區黃竹坑工廠區的辦事處,主要工作包括發展地區康健中心、推廣家庭醫生、制定《基層醫療指南》和專業概覽,和推動跨界別協調等,職責其實相當重要和繁重。值得注意的是,當局一直把「primary care」簡稱為「基層醫療」,但辦事處其實同時亦須兼顧「基層健康」。你大可以說這只是「捉字蝨」,但用字上的差異卻見微知著。


長期以來,香港的醫療體系皆以醫院及專業服務為本。這固然涉及政策及部門之間的分工,但亦反映了醫護專業的巨大影響力,不但壟斷了大部分的醫療資源,同時亦甚少與其他專業、輔助專業和服務機構合作,更遑論在基層或社區層面,及早推動疾病預防的工作。然而,反過來說,全港各處卻不乏大量相關服務,照顧市民日常健康生活所需,只是其職責往往與「基層醫療」無緣。


相關範疇實在太多,難以在此一一列舉。單看在社會福利署轄下,涉及復康、精神健康、長者及安老服務的非政府機構服務單位,便已有多達1,143個,在社區層面提供健康相關(甚或醫療相關)的照顧服務。然則,該等機構又能如何整合到「基層醫療」的政策架構裡去呢?


#自下而上的創新照顧模式


這裡其實涉及一個更加根本的管治理念,就是政府在公私營部門分工的概念中,對私人市場固然盡可能放手不管,但對於公營部門範疇內的事務,則難免事事過問,自上而下施以強力操控。尤其甚者是,政府相關部門往往會以服務提供者(provider)甚或生產者(producer)自居,無法建立更開放和包容的夥伴關係,扮演促進者(enabler)和協作者(facilitator)的角色。


事實上,由於服務單位和名額的嚴重不足,當局近年正致力推行社區照顧券,實行「錢跟人走」,以彌補長者照顧服務供應的斷層。此舉正好為政策提供了拆牆鬆綁的契機。然而問題仍在於:即使當局願意投放更多財政資源,卻仍面對場地及人手不足的問題,以至就算發放更多的照顧券,亦難以找到足夠的合資格服務提供者。


在此當局大開進一步開放思維,以促進者和協作者的角度,推動自下而上的社區照顧模式探索,避免過於僵化和一刀切的規定,容讓民間滙聚集思廣益的智慧,迸發自立自強的集體力量。


然而,從政府作為服務提供者的傳統思維,此舉難免帶來五花八門的照顧模式,難有劃一的標準和規範,以至可能出現如長者醫療券般、質素欠缺保證和資源濫用的情況。假如當局擔憂「一管就死,一放就亂」的話,大可先就社區照顧的創新模式,在選定地區進行一些先導計劃,然後再逐步擴展至其他地區。


其中一個甚值得探討的照顧模式,就是在現存「中心為本」和「家居為本」服務的中間,引入一層真正的「社區為本」模式。藉此開拓更多社區共享空間和閒置人力資源,兼容更具彈性的照顧服務地點和時間,以配合長者需要及為照顧者提供更適切的支援。而作為銅幣的另一面,為了確保服務質素和防止資源濫用,當局亦應賦與非政府社福機構一定職責,為此等社區照顧點提供培訓、督導以至額外的專業支援,甚至發展出一種跨機構和跨站點的「同儕共創」(peer-to-peer co-creation)網絡。


#地區康健的促進者和協作者


再次回到基層健康的話題上。前述的基層醫療健康辦事處在大力籌建地區康健中心外,同時亦在局部輔以一些地區康健站。據辦事處的網站描述,此舉是為未及設立康健中心的地區,提供規模較小、屬過渡性質的基層健康服務。其實設立地區康健站的構思甚佳,可惜它只是屬於過渡性質,未能在基層健康的藍圖中發揮更大作用。


我們在此實可大膽設想,基層醫療健康辦事處在推動地區康健中心之餘,仍同步發展更多作為配套的地區康健站。它們毋須太大,但必須深入社區。若政策能進一步拆牆鬆綁,避免過於僵化和一刀切,則此等康健站更可結合前述的社區照顧點,化身成更多更多的非正規康健站,深入廣泛的基層社區,提供因地制宜的服務。反過來說,此等站點則化成無數的眼睛,讓當局更看清基層健康的狀況和需要。


關鍵同樣在於:當局需要大力調整心態——如何能通過跨部門的政策實驗試點,拓展政府作為促進者和協作者的潛能?我們將以另文再深入分析。


(後疫情時代的基層健康系列之二,明天續)

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